“代建制”在奧運場館改建中的實踐………劉占鳳
發布時間：[2009-10-17] 關注度：[]北京國金管理咨詢有限公司 劉占鳳
此文發表于《中國工程咨詢》雜志2008年第8期
經過改建的北京工人體育場和北京工人體育館將以嶄新的面貌迎接北京2008年奧運會的召開。
北京工人體育場、館改建工程，是奧運改造場、館中投資最大、規模最大、改造力度最大的項目之一。也是在奧運建設工程中全面、完整實行“代建制”的項目之一。在“代建制”仍處于試行、探索、完善的階段，一個具有代表性的奧運場館改造工程項目，采用“代建制”并順利實施有其特殊的現實意義。該項目是通過面向社會公開招標的方式，確定了北京國金管理咨詢有限公司（簡稱“國金管理”）為代建單位，負責該項目建設全過程的組織和管理，我直接負責和參與了此項工作。北京工人體育場、館于2006年6月正式開工，在政府批準的投資概算范圍內，體育場于2008年1月25日竣工驗收，體育館于2007年11月8日竣工驗收，并分別成功承辦了奧運測試賽，為圓滿完成北京奧運會比賽場館比賽任務奠定了堅實的基礎。本文特從四個方面對該項代建工程加以總結：
一、 北京工人體育場館的歷史沿革及在29屆奧運會比賽場館中的地位
北京工人體育場建于1959年8月，是新中國成立后我國建設的第一個最大的體育建筑。她見證了近50年來新中國體育事業蓬勃發展的輝煌歷史，承接和成功舉辦了我國無數次的國際、國內、洲際乃至世界單項體育的重大比賽，1990年我國承辦亞運會時，作為開閉幕式的主會場；之后又于2001年成功舉辦了世界大學生運動會；并于2004年成功舉辦了亞洲杯足球比賽，同時為北京申奧成功也做出了應有的貢獻。她是我國國際體育文化交流的重要窗口，也是北京乃至全國廣大人民群眾參與體育、文化、休閑娛樂等活動的重要場所，具有深遠的歷史意義和文化底蘊。
為能滿足2008年奧運會的需求，經過多次專家論證的決定，必須對北京工人體育場的結構進行全面抗震加固，其機電系統則全面更新，工程改建投資2.46億人民幣。使其改造后的建筑面積增至8萬平方米，觀眾席規模達到6萬座，滿足第29屆北京奧運會的正式足球比賽場，男女足球預選賽的要求，女足決賽將在這里進行。
北京工人體育館為承辦第26屆世界乒乓球錦標賽于1961年建成，第11屆亞運會和世界大學生運動會等大型國際體育賽事，這里的體校是培養郎平等優秀運動員的搖籃。北京工人體育館通過本次奧運工程改造對結構進行了全面抗震加固，機電系統全面更新，并新建了能源中心，工程改建投資1.8億人民幣，改造后建筑面積4.2萬平米，觀眾席規模1.3萬座，將作為第29屆奧運會拳擊比賽館及殘奧會盲人柔道比賽館。
二、 工體場、館奧運改建工程代建工作的特點及重點
2005年7月，北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）頒布僅一年多，國內無論是在外埠還是在北京都沒有成功的實踐經驗，我司中標之后，經過一個多月的現場踏勘、調研，感受到了巨大的壓力，因為擺在代建人面前的任務將是一次極其艱難的探索、歷練、挑戰和考驗。
1、工體場、館奧運改建項目的特殊性
工體場、館的使用年限決定了它的改造難度和不可預見性。兩個場館分別建于1959年和1961年，近50年的歷史，其建筑基本達到了設計使用年限。原設計沒有考慮抗震設防，在結構布置、結構體系、結構構件承載力和抗震構造措施等方面均不能滿足現行規范要求，本次改造對結構進行了全面加固，涉及了結構中的所有構件，加固量和加固難度都很大，體育場采取了多種加固方式，如：梁和板底全部粘碳纖維、看臺斜梁采用體外預應力、外圈的梁、柱采用加阻尼器及包鋼等多種方法。體育館柱體加固從地基開始采用了加大界面、梁板加固采用了鋼絞線聚合物砂漿等方法。據參與建設的有關專家評價，工體場館的巨大加固量在全國乃至亞洲同類改造建筑工程中也是最大的。可以想象工程的難度和改造過程中的不可預見性所帶來的風險是極大的。
工體場、館改建作為奧運項目決定了它實施過程的多變性。北京承辦奧運會在我國歷史上是第一次，比賽場館的建設和舊場館的改建都必須按照國際奧委會的有關標準進行，其功能需求不僅要符合奧運設計大綱的運行設計要求，而且還要滿足比賽時運動項目的實際需要，因為北京奧組委，也是隨著具體工作的深入、逐漸理解賽時使用功能需求，奧運設計大綱也在不斷變化，工程施工圖紙隨著運行要求而不斷修改，在工程實施過程中不斷深化、完善。凡此種種變化給工程建設的進度、造價及質量控制都帶來了極大的困難。
工體場、館奧運改建工程實行“代建制”具有體制的特殊性：在北京，一般實行“代建制”的項目，代建合同三大主體是委托人，使用人和代建人。而工體場館奧運改造工程代建項目的委托人是北京市人民政府“2008”工程建設指揮部辦公室（以下簡稱08辦），代建合同中的使用人是北京職工體育服務中心（以下簡稱工體中心），代建人是筆者供職的北京國金管理咨詢有限公司。一般而言“代建制”合同主體中的使用人是指業主單位，即提出使用需求的一方。而工體場館奧運改造工程真正提出使用需求的是奧組委，而奧組委與代建人之間并不存在合同關系。這就給代建人及相關各方正常開展工作帶來了諸多困難。有鑒于此，2006年10月26日“08辦”、市總工會聯合下發了市指辦[2006]243號文件《關于理順工人體育場、工人體育館改造項目管理責任體系和管理機制的工作方案》，明確了業主負責制，繼續實行“代建制”，作為原代建合同中的使用人即業主又同時具有了委托人的身份。因此，具體工作的推進程序和工作體系都極其特殊。
2、工體場、館奧運改造工程代建工作的重點、難點
上述三個方面的特殊性決定了代建工作的重點和難點。
重點工作之一：針對改造工程的特殊性，代建單位要引導參建各方充分認識加固工作對結構安全的重要性，及改造工程的不可預見性，要求參建各方配置高素質的技術力量，完善的組織體系，進行扎扎實實的工作安排和部署；
重點工作之二：針對奧運工程需求的多變性，依靠“08辦”協調奧組委的關系，從奧運工程的大局出發，同時兼顧奧運工程安全、質量、工期、功能、成本五統一目標的實現和奧組委不斷變化的使用功能需求；
重點工作之三：針對奧運改造工程“代建制”的特殊性，代建單位要理順各方關系，嚴格辦事程序，找準自身的位置。
三、 在特殊復雜的環境下如何開展代建工作
使用近50年歷史的老場館改造意味著工體代建工作的特殊性、復雜性、艱難性。
1、客觀認識“代建制”的風險，合理定位
“代建制”作為政府投資項目，在管理上的一項制度創新，仍處于探索、完善階段，相關行業主管部門、參建單位對“代建制”缺乏準確的理解。作為代建人如果不能站在全局的高度，與各方充分協調，建立一個和諧的平臺，將難以把控全局，順利開展工作，使代建人處于比較尷尬的狀態。因此，代建人合理定位是極其重要的。“代建制”的項目管理和受業主委托實施項目全過程管理是不同的，其根本區別在于前者作為發包的主體與參建各相關方簽署合同，而后者則不承擔合同責任的風險，這就要求代建人的定位必須準確。同時又要客觀認識現階段業界對代建人的認知程度，不要以業主自居，取代業主職能，應充分尊重業主，理解業主在功能方面的合理需求，與業主坦誠溝通，化解矛盾，為此要做到工作過程、辦事程序要透明公開，主動接受各方監督。招標文件要征求業主意見，招標過程要請業主監督，竣工結算工作方案與業主共同制定、共同檢查推動；業主賽后使用的需求應合理兼顧；辦理各種政府審批、備案手續應得到業主的大力支持；資金支付文件需得到業主的確認。
本著這樣的原則，代建人與委托人、業主的關系可處于互相理解、支持、和諧的良好狀態。
2、合理的項目班子配置、科學的工作計劃
由于政府工程代建的特殊職責，對項目班子人員素質要求較高，項目人員不但要有敬業精神、專業管理工作經驗，還要具有與“代建制”相適應的綜合素質，這也是順利完成代建工作最基本的保證。
建立科學的計劃管理體系（包括項目資金的總控制計劃和工程總進度控制計劃），對工程全過程實施工作目標分解，建立三級計劃管理體系。
3、加強合同管理，通過科學的合同管理規避和化解項目管理風險
建立科學的合同架構體系，理順合同關系。首先，通過編制合同架構圖建立科學的合同體系：在編擬合同架構圖過程中，以對工程項目任務技術的可分割性為基礎，控制不必要的工作界面，以經濟最有利作為合理性判斷，以技術上可靠為必要條件，還要考慮各項分包工程在合同責任的搭接上既不出現重復也不出現遺漏，并要使每一承包商的工作范圍盡可能達到必要的生產經營規模。科學的合同架構體系，為順利完成總包、約定分包等招標奠定了科學的理論基礎和開展工作的依據。防止過多的分包工程、設備采購招標給代建人帶來的大量招投標工作的壓力，同時也減少了工程實施過程中的管理界面，提高了總體工作效率。如項目變配電工程招標的例子：有些項目僅此一項就招五個標，即：工程施工招一家、高壓設備供貨招一家、低壓設備招一家、變壓器招一家、集中控制屏招一家。每一個招標都有一定的最短周期要求（近兩個月），可以想象其工作量，而工程實施、調試階段又要協調五家的關系，可以想象多么繁瑣。在工體改造項目上只招一家變配電工程施工分包（其承包范圍涵蓋了設備材料的采購），實踐證明取得了良好的效果。
將代建人進場之前業主與設計已簽署的設計合同調整為有代建人作為委托主體的三方協議，即嚴格細化了設計責任，同時又強調了使用人提供原始圖紙資料等責任。在監理合同中強調了監理對工期、質量、造價控制的連帶責任；監理進場后，召開場、館監理單位專題見面會，會上強調了在代建體制下，相信、依靠監理，合理發揮監理的作用，對實現奧運工程五統一目標的重要性，要求監理要以總包、分包等合同為依據實施過程中的監理工作。在總包合同中確定了總承包管理體系，即：對于專業性較強的約定分包工程及約定供貨，由總包與代建人共同作為招標人在建筑市場招標，定標后，總包作為甲方、中標單位作為乙方、代建作為丙方簽署三方合同，合同中強調了總包對現場施工安全、質量、工期等對分包的總體協調管理責任及工程量的確認權；同時強調了代建人對資金的監管責任。
4、堅持招投標制，加強合同管理是規避風險的根本保證
2006年上半年，北京市發改委對一百多個項目的招投標工作進行排查，對工體代建的招投標工作予以了肯定，并在工體召開了現場交流經驗座談會。這對工體代建的招投標工作順利實施起到了激勵和鞭策作用。
“國金管理”的一個最重要的特點就是強調合同管理的重要性，合同管理是實現安全、質量、工期、功能、投資等代建管理目標的核心，強化合同管理的核心地位是實現代建管理目標的根本保證。項目建設過程中的一切風險都可以通過嚴格的合同管理體系，控制方法和手段，得到有效控制。而招投標文件是形成各類合同的基礎，招投標工作的成敗決定了本項目五統一目標能否實現。北京工人體育場、館改造雖然是同一個代建人，卻是兩個獨立的建設項目，地跨東城區和朝陽區，這意味著總包、監理、約定分包等招投標工作都是獨立進行的，面對大量的招標工作，項目內部對此項工作的管理首先強調對其重要性的認識，在此基礎上合理計劃，根據工程總進度計劃目標制定招投標專項工作計劃，并納入月計劃、周計劃；落實責任，崗位責任制中對不同層面、不同崗位的職責界定清楚，嚴格內部管理程序，對文件的起草、編制、修改評審、定稿等過程，事先形成合理的管理流程；嚴格的動態管理，實施過程的關鍵環節組織討論、學習、研討。
同時，招投標工作也是相關各方比較敏感的的問題，為此我們做到嚴格執行法律、法規，依法招標，在開展工作中嚴格執行程序、處處留有痕跡、積極慎重、施權有度，實施過程“陽光”推進，計劃公開、過程文件分別征求委托人、使用人意見及總包的意見，開標、評標等過程主動發出邀請函，邀請“08辦”、監察局、業主、總包到現場監督。
四、 從工體場、館奧運改造工程代建的經驗教訓談對“代建制”的體會
工體場、館奧運改造工程“代建制”的完整實施，源于代建合同主體各方的相互理解、支持、協作及政府的支持力度。首先委托人的協調力度及關鍵時刻決斷的客觀性、正確性是極其重要的。在代建初期階段，由于出資責任沒有最終落實，代建合同的委托人是“08辦”，使用人是業主北京職工體育服務中心，代建人是“國金公司”；到了工程實施期出資責任確定為北京市總工會與北京市政府財政按3:7的比例劃分，在此情況下2006年10月26日“08辦”、市總工會聯合下發了市指辦[2006]243號文件《關于理順工人體育場、工人體育館改造項目管理責任體系和管理機制的工作方案》，明確了業主負責制，繼續實行“代建制”。那么，原來的使用人不但具有了委托人的身份，同時也多了一份委托人的責任，這無疑對開展代建工作創造了有利條件。此后，成立的由兩個委托人、代建人組成的奧運工程分指揮部將三方融入了一體，定期召開分指揮協調會，層層落實責任，有效、合理推動了工程整體進展。實現了奧運工程安全、質量、工期、功能、成本“五統一”的目標。實踐證明從工程的實施、到竣工驗收、竣工移交及竣工結算等工作順利進行都受益于機制體制的調整及政府的大力支持。從工體場、館奧運改造的代建體驗縱觀其他代建工程的現狀，本人有以下體會：
1、 “代建制”是政府投資公益性項目管理的重大改革和舉措，通過市場化的方式選擇專業的項目管理代建公司，其大方向是正確的，能有效地做到防止“三超”，應積極穩妥推進，不能動搖。但是目前北京市推行的“代建制”還需要制定和完善配套的制度和實施細則，而這些制度的頒布不僅僅是發改委一個部門，而應是政府各委、辦、局聯動。
2、 本項目在“代建制”的實施中，遇到了大量的實際難題，在此期間我們得到了政府相關部門的理解和支持，特別是奧運工程建設的負責部門“08辦”的徐波主任、王鋼副主任做了大量的協調工作，對代建人的工作自始至終給予了關懷和支持，這是我們能夠戰勝困難，渡過難關，完成代建任務的重要保證。
3、 應加強對“代建制”的宣傳及代建人素質的培養，“08辦”曾經多次召開奧運工程代建人座談會 ，座談中發現有些代建項目的主管負責人所提出的需委托人協調的問題，是因為自身對“代建制”的定義不理解，自己不能準確、正確定位所致。這必定給代建工作的正常推動帶來很大的影響。
4、 應提高代建服務費率：目前的代建費是按照審定的初步設計概算中的建設單位管理費計取，這與代建人所承擔的責任、風險明顯不匹配。從開工前期、工程實施到竣工結算、固定資產移交，代建人的工作周期是很長的，由于代建人的主要成本支出就是人工成本，而“代建制”的職責本身又決定了對代建人的項目管理團隊綜合素質要求是很高的，代建費應該不低于項目代建單位的成本支出為確定原則，建議按照現行政府批準的施工監理服務取費標準相應上浮20%-50%為宜。另外對代建人適度獎勵更有利于激勵、挖掘代建人對工程成本科學合理控制的積極性。一般情況以節省投資額的一定比例（如不高于10%）適度獎勵是合理的，但其負面影響是造成代建人與使用人的矛盾。采用何種方式獎勵尚需探討。
5、 嚴格對代建合同主體相關各方的考核。目前，在代建制試行管理辦法及合同條款中，對代建人的罰則非常具體，而對委托人、使用人的違約罰則不具體，不具有可操作性及可追溯性。造成有些代建項目使用人的參與意識、監督意識強，而對其義務不履行、不完全履行或滯后履行，為代建人合理推動工作帶來一定的阻力，實踐證明：工體代建項目過程中機制體制的調整，及市政府要求層層簽署軍令狀的舉措，從根本上約束了代建合同主體各方及參建各方的責任，有力推動了奧運工程的進展。
6、 細化代建人與使用人的責任。業界有一種說法，凡是實行代建的項目，代建人為了控制資金，實施工程中的決策太慢，影響了工程進度，甚至把工程工期、質量、成本的責任完全推給代建人，這是不客觀的。通過工體代建的體驗及對一些代建項目的觀察分析，工程實施過程中使代建人猶豫不決的往往是設計變更，而造成變更的原因除了設計水平及設計失誤以外，更多是使用功能的不斷增加和改變。為了滿足新發生的使用需求，最終導致的結果就是工程施工中設計變更不斷，在現場導致對結構的剔鑿、吊頂的拆除、管線的更改、增加等等，因此給代建人造成的直接損失就是工期和成本的增加。而此類工期和成本的超出，目前代建合同僅對代建人有罰則而對使用人沒有具體罰則，如果不加分析、不顧客觀情況去考核代建人，這對代建人也是不公平的，不利于對“代建制”的完善和對代建市場的培育。
7、 除了上述客觀因素和市場環境外，代建人自身的管理水平、綜合協調、管理能力等，對代建工作的成敗起著關鍵的作用。在工體奧運工程代建過程中，“國金管理”多年來積累的全過程管理工作經驗、監理經驗、工程咨詢等經驗，使“國金管理”形成的科學的計劃體系、合同體系及科學的規范化管理體系，時刻滲透、融入到代建工作中的每一個環節，“國金公司”多年來所形成的企業文化、理念、內在品質對最終代建工作的效果，起著決定性的作用。
注:本文發表于《中國工程咨詢》雜志2008年第8期
